Autores: Lic Héctor Flores(*)

 Dr. Luis Quintas(*) (**)

Resumen:

El Trabajo pretende demostrar el perfil de una futura Ley de Coparticipación de Impuestos a través de la modelización de los posibles comportamientos estratégicos de los agentes involucrados en la toma de decisiones de esta problemática, utilizando herramientas de la Teoría de Decisiones.

La hipótesis subyacente en el trabajo es que la materialización de la Ley de Coparticipación debe pasar por un proceso político de negociación el cual, al ser modelizado, muestra el poder de negociación de los distintos agentes y las posibles estrategias que podrían seguir a los efectos de conseguir las coaliciones necesarias para lograr una nueva ley que favorezca a sus intereses.

(*) Departamento de Economía, Facultad de Ingeniería y Ciencias Económico Sociales, Universidad Nacional de San Luis.

(**) IMASL – CONICET, Departamento de Matemáticas, Facultad de Ciencias Físico – Matemáticas y Naturales, Universidad Nacional de San Luis.

 

“Lo más difícil de la política económica es coordinar metas de eficiencia, libertad de elección y equidad”. – James Tobin.

“La política humana más difícil es coordinar: eficiencia económica, justicia social y libertad individual”. – J.M. Keynes.

“La vida tiende sencillamente, al promedio”- Huang-Tsé.

1.- INTRODUCCIÓN

Cuando en el año 1994 nuestros constituyentes acuerdan el nuevo marco constitucional que regiría la vida de los argentinos, entre las cuestiones a resolver plantean la necesidad de dictar una nueva ley de coparticipación de impuestos – artículo Nº75, y 6ª disposición transitoria -. Para ello establecen algunas guías, pautas, principios a tener presentes en la nueva norma, que abarcan consideraciones de eficiencia en el gasto, solidaridad, igualdad de oportunidades, desarrollo, resguardo de derechos adquiridos. Es evidente que esta amplitud de criterios introducidos en la Constitución ya estaba marcando el duro proceso de negociación que implicaría esta nueva normativa si lo que se pretende es que la misma tenga cierto grado de consenso entre los actores políticos y sociales del país y que por supuesto sea un aporte al mejoramiento de la calidad de vida de la población, esto es, un uso mejor de los recursos de la sociedad y el cumplimiento de las demandas sociales.

Aprobar un nuevo régimen de coparticipación implica pasar por un proceso político de decisión que exige considerar cuestiones no solo económicas (eficiencia, optimalidad), sino también consideraciones de índole políticas, jurídicas y sociales. En este proceso intervienen agentes que poseen ideologías, posicionamiento y, fundamentalmente, intereses en la problemática a resolver y cuyas acciones influyen parcialmente en la resolución del conflicto.

Si la problemática pudiera ponerse sobre un tablero de juegos podríamos distinguir los siguientes jugadores:

a- La Nación

b- Las Provincias

Este es un “juego” que se negocia en muchos ámbitos y cuyo acto final se juega en el Congreso Nacional, donde existen repartos distintos de poder. En la Cámara de Senadores la representación de las provincias es igualitaria, los intereses que priman son institucionales y cada una de los legisladores tratan de llevar para su provincia los mayores logros; podríamos afirmar que en esta instancia el verdadero negociador y generador de las posiciones son los gobiernos provinciales (gobernadores). En la Cámara de Diputados la representación esta ligada a la cantidad de población de cada provincia; el número de representantes es mayor para las provincias más pobladas y desarrolladas.

Por otra parte, no hay que ignorar que los legisladores surgen de propuestas y posicionamiento en los partidos políticos, por lo que quien tenga influencias sobre los mismos ejerce un rol protagónico en la definición de la estrategia a seguir; el comportamiento es político partidario. Esto es especialmente importante para el caso argentino por cuanto existe un marcado bipartidismo y el control de los dos grandes partidos nacionales está en manos de representantes de la Capital Federal o de la Provincia de Buenos Aires. El mapa político argentino se dibuja con escasa participación de partidos provinciales dispuestos a defender intereses locales.

2.- OBJETIVOS DEL TRABAJO

Este trabajo plantea estudiar los escenarios estratégicos y los posibles resultados de las negociaciones que se llevarán a cabo vinculados a la aprobación de un nuevo régimen de coparticipación de impuestos y a su posible distribución primaria y secundaria:

Distribución Primaria: se tratará de establecer que la distribución entre la Nación y las Provincias refleja el poder político de cada nivel, el cual es condicionado por el momento político en que se plantea la discusión y el mapa político existente.

Distribución Secundaria: se tratará de establecer que en la distribución entre las Provincias el mayor poder de negociación lo tienen las provincias intermedias, por lo que el nuevo régimen reflejará sus preferencias.

3. – DISTRIBUCION PRIMARIA

Desde la Constitución del año 1853, la Argentina adopta el sistema Federal de gobierno, lo que implica la existencia de tres niveles de gobierno: el nivel federal, las provincias y los municipios, ratificado por los constituyentes de 1994. La misma Constitución Nacional establece las competencias entre el nivel federal y provincial.

Si bien la Constitución Nacional del año 1994 se refiere explícitamente al sistema de coparticipación, lo cierto es que en ella conviven otras soluciones planteadas por la doctrina financiera al problema de la coordinación y que han sido dejadas de lado por la Constitución.

Así podemos observar que existe “concurrencia” en materia de impuestos indirectos, y “separación” en materia de impuestos directos e impuestos al comercio exterior.

Las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación y, con respecto a los municipios nada dice la Constitución Nacional, salvo que las provincias deben organizar y asegurar un régimen municipal, por lo que sus funciones es una decisión de las provincias.

Los tres niveles de gobierno poseen potestades tributarias, de gastos y de regulación, fundamentalmente el nivel federal y las provincias, limitándose los municipios a establecer tasas retributivas de servicios (principio del beneficio).

Dada esta situación es evidente que cualquier propuesta de distribución primaria emanado de un nuevo régimen de coparticipación debería responder qué funciones le competen a cada nivel; a partir de ello deberían fijarse los recursos necesarios para tal fin de modo que exista correspondencia entre recursos y gastos.

La correspondencia fiscal es un requisito indispensable si lo que se busca es un verdadero proceso de descentralización, caso contrario lo único que se logrará es una desconcentración de funciones sin responsabilidad fiscal del nivel ejecutante del gasto.

Las características actuales del sistema argentino son:

Alta descentralización———- en materia de gastos

Alta concentración————– en materia de recursos

Esta situación puede observarse claramente en los datos proporcionados por Ricardo López Murphy [1] quien plantea el siguiente cuadro de situación:

  1983 1992

Gasto nacional en el gasto total (*)

72,1 % 56,9%
Gasto provincial en el gasto total 23,8 % 35,5 %
Gastos municipales en el gasto total 4,1 % 7,6%
Ingresos tributarios nacionales en el total de ingresos 79,3 % 80,0 %
Ingresos tributarios provinciales en el total de ingresos 13,7 % 15,4 %
Ingresos tributarios municipales en el total de ingresos 7,0 % 4,6 %

 

(*) Los gastos incluyen deuda pública y empresas públicas.

Tabla Nº1

El punto central es el bajo nivel de correspondencia en las provincias, que siguen siendo Nación-dependientes para el financiamiento de sus gastos.

Lo cierto es que antes de discutir qué proporción de los recursos le corresponde a cada nivel, hay que definir claramente qué parte de las funciones les compete. La discusión debe ser conjunta y concomitante entre atribuciones y funciones si lo que se busca es mejorar el sistema y no distribuir un botín de guerra.

La decisión de reparto entre el nivel nacional y el conjunto de las provincias (distribución primaria) debe atravesar un difícil proceso político en el que las variables económicas son sólo una parte de la problemática, existiendo variables políticas, institucionales, jurídicas y sociales que condicionan y hacen compleja la búsqueda de una solución.

En este proceso político actúan fundamentalmente actores políticos cuyos intereses están condicionados y condicionan las relaciones de poder. Los agentes políticos y sus atributos están sujetos a factores espaciales y temporales que influyen en su comportamiento.

3.1.- Escenarios Posibles de la Negociación

En el modelo se pueden visualizar dos posibles escenarios donde el perfil del Gobierno Central adquiere un mayor o menor peso en su negociación con las Provincias:

Escenario 1: Inicio de un período de Gobierno, fuerte presencia del nivel nacional.

Escenario 2: Fin de un período de Gobierno, fuerte presencia del nivel provincial.

Estos escenarios corresponden a lo observado en ocasión de la sanción de las leyes de Coparticipación en el pasado:

Escenario 1:

La Ley de Coparticipación Nº 20.221/73 vigente a partir del 1º de enero de 1973 fue publicada en el boletín oficial del 28/03/1973, momento en el cual se iniciaba un nuevo gobierno nacional, lo que implicó que la negociación terminara con el siguiente reparto:

 

Nación 48,5 %
Provincias 48,5 %
Fondo De Desarrollo Regional 3,0 %

Escenario 2:

La Ley de Coparticipación Nº 23.548/88 rige a partir del 1º de enero del año 1988, habiendo sido publicada en el boletín oficial del 26/01/1988, momento en el cual el gobierno nacional estaba en crisis y retirada, lo que implicó que la negociación terminara con el siguiente reparto:

Nación 42,34 %
Provincias 54,66 %
Fondo para el Recupero del Nivel Relativo 2,00 %
Aportes Del Tesoro Nacional 1,00 %

En suma, si bien contamos con una corta historia en esta materia, la evidencia empírica parece confirmar nuestra hipótesis y posiblemente se vuelva a observar cuando se sancione la próxima ley de Coparticipación.

  1. – DISTRIBUCION SECUNDARIA

La Distribución Secundaria se centra en la discusión de ciertos parámetros para distribuir un monto fijo entre las 24 jurisdicciones provinciales.

Un dato que reviste interés a fin de determinar la posición y la estrategia de juego de las 24 jurisdicciones provinciales es el nivel de desarrollo de las mismas, por cuanto esto las caracteriza como tomadoras o prestadoras de recursos de otras jurisdicciones.

Siguiendo la clasificación  de indicadores de desarrollo regional en la República Argentina, establecida por Horacio Nuñez Miñana[2], a los fines del análisis de los desequilibrios regionales se observa lo siguiente:

PROVINCIAS AVANZADAS

PROVINCIAS ESPECIALES PROVINCIAS INTERMEDIAS PROVINCIAS REZAGADAS
Buenos Aires

Santa Fe

Córdoba

Mendoza

Santa Cruz

Chubut

La Pampa

Río Negro

San Juan

Entre Ríos

San Luis

Neuquén

Tucumán

Salta

La Rioja

Catamarca

Corrientes

Jujuy

Misiones

Chaco

Santiago del Estero

Formosa

Tabla Nº2

A esta situación hay que agregar la Ciudad de Buenos Aires dentro del contexto de Provincias Avanzadas por sus características de desarrollo, y la Provincia de Tierra del Fuego dentro de las Provincias Especiales.

Recordemos que las decisiones en el sector público se toman a través de un proceso político -proceso de negociación[3]- que requieren definir algunas reglas para establecer qué decisión es la que prevalece y refleje las preferencias de la mayoría.

4.1. – La Elección Pública

Bajo la regla de votación de la mayoría, la cuestión podría plantearse de la siguiente forma:

POSICIONAMIENTO DE LAS PROVINCIAS

Provincias Avanzadas

Eficiencia

Equidad

Solidaridad

(Incluye a las Pvcias. Especiales

Provincias Intermedias

Equidad

Eficiencia

Solidaridad

Provincias Rezagadas

Solidaridad

Equidad

Eficiencia

Siguiendo la regla de la mayoría, debería imponerse la alternativa de las provincias intermedias, que es la alternativa media.

Al haber más de dos alternativas hay que votarlas por parejas sucesivas. En todos los casos, comenzando la comparación por cualquier par de alternativas, siempre se impone la alternativa “equidad”, que es la alternativa intermedia del “votante mediano” Este sencillo modelo es el más característico en los estudios empíricos de decisiones en materia fiscal.[4]

Las reglas de votación, al igual que cualquier criterio que se utilice para la elección de alternativas, debe cumplir una serie de requisitos:

  • a- el resultado no debe ser arbitrario;
  • b- debe ser representativo de las preferencias;
  • c- neutral al comportamiento estratégico.

Para que esto suceda no debe darse la “paradoja de las votaciones”, observada inicialmente por Condorcet en el siglo XVIII y analizada posteriormente por Arrow (1951), J. M. Buchanan y G. Tullock (1962).

Los interrogantes que se plantean a raíz de esto son: ¿Cuál es la posición de las provincias intermedias?, ¿Qué pueden ofrecerle las otras instancias para lograr su apoyo?, ¿El status quo actual refleja la posición de las provincias intermedias?

Es evidente que la situación actual de distribución secundaria es altamente beneficiosa a las provincias rezagadas con un alto componente de “solidaridad”, lo cual ha provocado la reacción de las provincias avanzadas e intermedias para que se premie la eficiencia y la equidad en la distribución secundaria, lo cual generaría un uso más racional de los recursos y una mayor equidad al mejorar el esfuerzo de todos las jurisdicciones en el logro y uso de los recursos y necesidades a satisfacer.

5.- MODELIZACIÓN MATEMÁTICA DE LA FORMACIÓN DE COALICIONES

Los procesos de formación y estabilidad de coaliciones son complejos y no fáciles de predecir. Sin embargo hay formas bien estudiadas de modelizar las características que deben cumplir las coaliciones para que se puedan formar y lograr un determinado objetivo (en este caso la aprobación de la ley correspondiente).

Una forma de medir la fuerza que tendría un grupo de agentes (una coalición) si se formase, es por medio de una función v(S) (función característica), donde v(S) (para cada grupo de agentes S) describe qué logran en conjunto los agentes si dicha coalición se forma. En nuestro caso S son los distintos grupos de legisladores de las provincias que pueden ponerse de acuerdo en una determinada propuesta de ley y la función tendrá como posibles resultados 1 o 0 si logran que la ley se apruebe o si no lo logran.

La función característica usualmente supone las siguientes condiciones adicionales (todas las cuales se cumplen plenamente en el caso aquí planteado)

Para la coalición vacía f:

v(f) = 0              Sin coalición no hay ley.

La segunda suposición es de Superaditividad:

v (SÈT) ³ v(S) + v(T) para cada conjunto S y T con S Ç T = f.

Esta condición manifiesta los incentivos en trabajar en grupos de agentes.

Como cualquier proyecto de ley debe ser aprobado en las dos Cámaras, en principio se tiene la siguiente función característica:

V (S) = 1          si S tiene mayoría en ambas Cámaras.

V(S) = 0           en otro caso.

Como mencionamos anteriormente tenemos 3 grupos de Provincias:

1.- AVANZADAS (Incluyen las Especiales)

2.- INTERMEDIAS

3.- REZAGADAS

Estas agrupaciones responden básicamente al nivel de desarrollo alcanzado.

El siguiente es un primer análisis del Poder que tienen estos grupos en cada Cámara:

En la Cámara de Diputados las Provincias Avanzadas tienen Mayoría Propia, 170 diputados sobre 257 totales.

Por el contrario, en la Cámara de Senadores la representación es igualitaria por provincias, no teniendo las Provincias Avanzadas mayoría propia. De hecho ningún grupo en esta Cámara posee mayoría propia.

Nosotros asumiremos que V({1,3}) =0. Esto es, no se considera la posibilidad de formación de la coalición entre Provincias Avanzadas (1) y Provincias Rezagadas (3), ya que si bien en teoría las Provincias Avanzadas (1) con las Rezagadas (3) podrían armar las mayorías necesarias, sus intereses son opuestos lo que hace inviable dicha coalición.

Como los intereses de los distintos grupos de provincias no son fácilmente conciliables (en algunos casos son claramente opuestos) la resolución del conflicto es difícil de llevar a cabo. Prueba de ello es la demora en la sanción del nuevo régimen, pese al mandato constitucional que indicaba que en el año 1996 debía dictarse una nueva Ley de Coparticipación.

Resulta importante destacar el rol de las provincias intermedias que se pueden alinear tanto con los Avanzadas como con las Rezagadas para armar la mayoría en ambas cámaras (de otra forma el proyecto no sería aprobado).

Tenemos una forma de reflejar esta asimetría entre los distintos grupos de provincias.

Indices de Poder

En Teoría de Decisión es común considerar Indices de Poder para comparar el peso que tiene cada agente o grupo de agentes. La forma mas comúnmente usada se conoce como el Valor de Shapley (Shapley (1953)) y mide el promedio sobre todas las posibles coaliciones de la contribución marginal que hace cada agente i=1, 2, 3 al entrar (o no) en una coalición. Esto es, el promedio de la diferencia entre V(SÈ {i}) – V(S).

En nuestro caso tendremos la siguiente situación:

  Avanzadas 1 Intermedias 2 Rezagadas 3
1 2 3 0 1 0
1 3 2 0 1 0
2 1 3 1 0 0
2 3 1 0 0 1
3 1 2 0 1 0
3 2 1 0 1 0
TOTAL  1/6  2/3  1/6

En la tabla anterior, la primera columna incluye todos los órdenes (permutaciones) en que podemos incluir los distintos grupos de Provincias. Cada columna sucesiva incluye la contribución que hace dicho grupo de provincias al entrar a la coalición ya existente (esto es, calcula en cada caso V(SÈ {i}) – V(S)).

Por ejemplo, el orden 123 indica que (estando la coalición vacía f) se empieza teniendo el grupo 1, de Provincias Avanzadas, sin que logre Mayoría en ambas Cámaras (V({1}) – V(f)=0-0=0). Luego se le agrega el grupo 2, Provincias Intermedias, logrando así Mayoría en ambas Cámaras. Al ser este grupo el que arma la Mayoría su contribución marginal es 1 (V({1,2})-V({1})=1-0=1) y se lo asigna en la celda correspondiente. Finalmente cuando a esta coalición ({1,2}), se le agrega el 3er grupo, de Provincias Rezagadas, su contribución marginal es nula (V({1,2,3})-V({1,2})=1-1=0), ya que la coalición ya tenía Mayoría Propia en ambas Cámaras sin la ayuda de este último grupo de Provincias.

Como se indicó anteriormente, no se ha considerado la posibilidad de formación de la coalición {1,3} entre las Provincias Avanzadas (1) y las Rezagadas (3) ya que sus intereses son opuestos lo que hace inviable dicha coalición. Esto se refleja en el orden 132 y 312 donde de nuevo las Provincias Intermedias (2) arman las mayorías necesarias.

Así el vector (1/6,2/3,1/6) esta reflejando un mayor poder de las Provincias Intermedias quienes pueden unirse, por afinidad de criterios, tanto a las Avanzadas como a las Rezagadas para formar las mayorías necesarias.

Este tipo de índices, o algunos índices similares (ver Owen (1995) o Brams (1985)), es usado para determinar la verdadera fuerza de los distintos grupos parlamentarios.

Otro de los índices usados para medir el poder de los distintos grupos parlamentarios es el Indice de Banzhaf-Coleman (Banzhaf (1965), Coleman (1971), ver Owen (1995)) para un estudio detallado de sus propiedades). Este índice mide en cuántas “Swings” está el agente i sobre el total de “Swings” de todos los agentes. Un “Swing” para el agente i es una coalición S ganadora (v(s)=1) pero que no lo es sin el agente i (v(S-{i})=0). En nuestro caso tenemos:

  • Para el agente 1, hay un “swing”: {1,2}
  • Para el agente 2, hay 3 “swings”: {1,2} , {2,3} y {1, ,3}
  • Para el agente 1, hay un “swing”: {2,3}

Así se tendrá el vector (1/5,3/5,1/5) que nuevamente está reflejando un mayor poder de las Provincias Intermedias.

Este tipo de Indices de Poder, a diferencia de otras soluciones cooperativas, como el Core (ver Owen (1995)), siempre es calculable y nos da un panorama del poder real de cada grupo y por ende de los posibles acuerdos que se pueden lograr. Aun cuando el Core (llamado también Centro o Núcleo) suele ser vacío o dar a veces múltiples soluciones, en nuestro caso da un único valor. El Core estudia qué coaliciones (y vectores asociados) no pueden ser desarmadas, si se llegaran a formar, por contrapropuestas (vectores alternativos) de otras coaliciones (esto se conoce como imputaciones no-dominadas). Una caracterización del Core se tiene en términos de desigualdades lineales (ver Owen (1995)), lo cual en situaciones complejas simplifica notablemente el análisis. Esto da un sistema de inecuaciones donde cada grupo de agentes S obtiene al menos v(S) y el total v(N) es repartido entre todos los agentes.

En nuestro caso se tiene un vector x =(x1, x2, x3) tal que:

x1 ³ 0

x2 ³ 0

x3 ³ 0

x1 + x2 ³ 0

x2 +x3 ³ 0

x1 + x2 +x3 =1

La única solución de este sistema es x = (0,1,0). Siendo puesto de nuevo en relieve (tal vez por demás) el rol preponderante de las Provincias Intermedias.

En todos estos análisis es coincidente la observación de la incidencia de las Provincias Intermedias en la resolución de esta problemática, por su posible accionar mediador en el conflicto de intereses. Además esto condice con una intuición generalizada que indica que sería esperable que una postura intermedia finalmente resultara aprobada.

Comentarios Finales

El análisis que aquí hemos realizado modeliza (con herramientas de la Teoría Matemática de la Decisión) posibles conductas que reflejan el comportamiento estratégico de los agentes (y grupos de agentes) involucrados en el proceso político. El resultado propuesto condice con la opinión general que la solución será intermedia y no de esquina lo cual seria inviable a la luz de un posible veto presidencial.

BIBLIOGRAFIA
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[2] Núñez Miñana, H. (1972). Documento Interno Nº10 del Instituto de Investigaciones Económicas, FCE-UNLa Plata.

[3] El proceso político como todo proceso de negociación requiere tener en cuenta un marco conceptual alrededor del cual plantear la estrategia negociadora, para lo cual es necesario definir qué es negociación:

“Arte de procurar un acuerdo entre dos o más partes interdependientes entre sí, que desean maximizar sus propios resultados comprendiendo que ganaran más si trabajan juntos que si se mantienen enfrentados”. Prof. David(kuecle)

“Proceso de potencial interacción oportunista por el cual dos o más partes, con algún aparente conflicto, buscan una salida mejor a través de una decidida acción conjunta en lugar de recurrir a algún otro método. (Howard Raiffa).

“Proceso interactivo en el cual las ganancias experimentadas por cada parte son en el total, mayores que las pérdidas evitadas por no participar. (Lax & Sebenius)

[4] Musgrave, R. Y Musgrave, P. (1992) Hacienda Pública Teórica y Aplicada. Ed. MacGraw Hill.

Aspectos estratégicos y actores políticos en la coparticipación federal de impuestos

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