Trabajo y Política Social

Análisis desde lo normativo y desde la experiencia en la provincia de San Luis [1]

Lic. Mónica Gutvay

Lic. Mirna Dorzán de Ante [2]

Resumen

Frente a la persistencia y agravamiento de las condiciones objetivas externas que se erigen como el "nuevo orden social", adverso para un importante número de personas, en donde el trabajo se perfila como un eje estructurador en crisis, las políticas sociales implementadas por el gobierno para minimizar la problemática laboral, apuntan a alcanzar objetivos compensatorios incidiendo a nivel de los efectos y no de las causas.

Del análisis efectuado de la experiencia concreta en la provincia de San Luis, se puede afirmar que los programas de empleo transitorio, son percibidos por los beneficiarios como subsidios y los programas de capacitación, no producen el impacto esperado ni en cuanto al número de beneficiarios, ni en cuanto al nivel de capacitación que permita lograr la "reconversión productiva".

Por otra parte, frente a la escasa capacidad que han demostrados los programas para redefinir la situación problemática, sólo queda pensar en ella como una forma de "control social" no represiva.

Los proyectos se arman entonces con una lógica diferente a los objetivos explícitos de los programas y lo verdaderamente importante es que el mayor número de personas posibles, durante el mayor tiempo posible, perciba un ingreso. Si la obra a encarar mejorará las condiciones de vida de una comunidad, si los organismos participantes podrán cumplir lo que comprometieron, si se mejorarán las condiciones de empleabilidad de los trabajadores, si la capacitación es adecuada, etc., pasan a ser cuestiones accesorias.

Un Contexto Desestructurante

Los grandes cambios producidos en los últimos años en la estructura social de nuestro país, que se presentan como las nuevas condiciones objetivas externas, fueron percibidos, durante bastante tiempo como las características de una etapa de crisis, que si bien podía ser más o menos extensa, era pasajera.

El no poder saber cual sería el futuro posible, tanto referido a sujetos individuales como colectivos, fue tal vez el elemento que "ilusoriamente" nos permitía pensar el conflictivo escenario social, como transitorio.

Hoy, frente a la persistencia y aún el agravamiento de tales condiciones objetivas, lo que incorporamos es que "ese gran desorden" constituye el "nuevo orden social" vigente y no ya algo transitorio.

Si esas condiciones resultan adversas para la mayoría de las personas cabe interrogarse ¿de qué manera se fue consolidando ese orden perverso?, ¿cómo es que se han trocado los lugares de actores y ciudadanos por los de espectadores y consumidores?. En definitiva ¿cómo se ha logrado esta reducción de productores de un orden social a meros reproductos de ese orden?

Hay varios factores que se han conjugado para que esto sea así y que han tenido su "base material" en la insustentabilidad del Estado de Bienestar, en los términos planteados en nuestro país. Anclado en esto, el nuevo orden se fue legitimando, apoyado por otros elementos, también indispensables, pero de base discursiva, que se configuraron a modo de universos simbólico; o sea como "cuerpos de tradición teórica que integran zonas de significados diferentes y abarcan el orden institucional en una totalidad simbólica". [ 3]

Los cambios producidos en las condiciones materiales han dejado como resultado entre otras cosas: a) un estado reducido, débil y desertor. b) un mercado de trabajo caracterizado por una fuerte tendencia expulsora, fragmentación y precarización de las relaciones laborales c) distribución cada vez más desigual de los ingresos, con la consiguiente concentración de los mismos en pocas manos y un número creciente de personas en situación de vulnerabilidad, pobreza o indigencia y d) una expansión de la lógica del mercado a otros ámbitos pasando, tal como lo señala Lechner[ 4] , de una economía de mercado a una sociedad de mercado.

La sociedad fragmentada es un resultado y una condición necesaria para poder implementar cambios tan drásticos, en un escenario caracterizado más por la anomia, que por la conflictividad social.

La fragmentación social como estrategia (o referido desde el saber cotidiano "dividir para reinar"), apunta a transformar las mayorías numéricas en muchos grupos minoritarios aislados entre sí, que se reconocen o desconocen según compartan o no, características secundarias y parciales, más allá de las cuales parece imposible que encuentren causas y objetivos comunes con otros grupos, a partir de las cuales "pensarse" y poder constituirse como un actor colectivo. Por el contrario prevalecen entre ellos relaciones conflictivas dando lugar a prácticas de control social horizontal del estilo "guerra de pobres contra miserables".

Así, con una lectura parcial de su situación, centrados en sus propios intereses puntuales y poniendo a quienes comparten condiciones similares bajo sospecha es muy difícil de hallar la palabra y las personas que los representen, quedando al margen por lo tanto, del escenario de la política como un espacio para la disputa del poder.

"La famosa "explosión de lo social", entre otras cosas, pretende rendir cuentas de la ruptura de la sociedad como un campo unificado, organizado a partir de unos pocos principios estructuradores ( la propiedad de los medios de producción, por ejemplo). En lugar de lo que sugiere esta visión totalizadora y singular (que todavía subsiste en las visiones de sentido común de la mayoría de la población), se instala una pluralidad de escenarios sociales ocupados por una serie de actores dotados de intereses específicos. La sociedad resulta una nueva forma de articulación de espacios sociales relativamente autónomos. Esta nueva configuración de la sociedad obliga a "redefinir el lugar y el sentido del estado y la política como espacios donde se juegan los intereses del todo social". [ 5]

Las prácticas políticas clientelísticas, asistencialistas, corporativistas y/o autoritarias, que han prevalecido en distintos momentos históricos, han dado lugar a una "ciudadanía de baja intensidad", que carece inclusive de la información necesaria que le permita reconocerse como sujeto de derechos y deberes.

Los desempeños de algunos políticos, han contribuido a una pérdida de legitimidad de "la política" como práctica social que permite la representación de la sociedad civil y que tiene capacidad para construir y para transformar.

Parecería ser que todas aquellas actividades o espacios que, aunque de distintos modos, están ligadas a la integración social como, el estado, la política, el trabajo, el futuro; están en crisis. Tal vez una nueva paradoja sea marchar hacia una "globalización desintegrada".
El Trabajo: un eje estructurador en crisis

Tal como lo señala Jacques Bidet, "El trabajo es, como el lenguaje, una categoría antropológica general sin la cual no pueden ser pensados ni el proceso de hominización ni la especificidad del hombre."

Más allá de las distintas formas que ha tomado a lo largo de la historia de la humanidad, es la actividad que permite transformar ( aunque no siempre de la mejor manera) la naturaleza y al hombre mismo.

Provee no solo de aquello necesario para satisfacer necesidades materiales, sino que también produce relaciones, incluso identidad y género. De allí que la crisis vigente en los modos de trabajo predominante hasta no hace muchos años, el trabajo asalariado, genera muchos más problemas que otros tipos de carencias. "El posicionamiento de los individuos en la estructura ocupacional, junto con la distribución de la propiedad, determina en gran medida sus niveles de ingreso y las probabilidades de acceso a otros bienes y servicios estratégicos (capital cultural, reconocimiento, prestigio, poder, etc.)." [ 6]

El trabajo como institución atraviesa nuestra vida cotidiana desde, cada vez , más temprana edad. Así, los niños son incorporados a organizaciones como la escuela, donde no sólo continúan los procesos de socialización sino que además van incorporando conocimientos necesarios para futuros desempeños en el ámbito laboral. La relación existente entre la educación formal y las distintas posibilidades de trabajo están casi sedimentadas en el sentido común, a modo de correlación positiva, producto de haber sido factor de movilidad social durante varios años. Los horarios de las distintas actividades del ámbito doméstico se organizan en función de una de las actividades más jerarquizadas del ámbito público como es el trabajo. Gran parte de las relaciones, no sólo de poder, sino también aquellas signadas por los afectos, se ponen en juego en el ámbito laboral.

Las representaciones que las personas tienen de si mismas y también las que de ellos tienen los otros, están determinadas en gran parte socialmente, según como se de la relación sujeto-trabajo. Así habrá quienes sean valorados positivamente si es que ... "es tan trabajador" y quienes por el contrario serán estigmatizados como "vagos". Esta clasificación corriente se disemina a otros aspectos de la vida y desde el sentido común se asimila trabajador- buena persona y no trabaja-mala persona .

Por otra parte es el factor más importante que conjugado con el género, estructuran las relaciones de poder dentro del ámbito familiar .
Este eje organiza no sólo el presente, sino también el futuro. Pone en juego condiciones objetivas del contexto, trayectorias familiares y personales, habitus de clase e individuales, y los capitales disponibles, a la hora de imaginar lo posible, lo deseable y de "armar" la estrategia.
Los grandes cambios producidos en el mercado de trabajo, afectan entonces a casi todos los órdenes de la vida. Las modificaciones en las posiciones que ocupa una persona dentro de la estructura ocupacional implica alteraciones profundas y requieren, para generar nuevas condiciones de "normalidad", de reacomodamientos individuales y familiares que, por supuesto, no se producen sincrónica ni armónicamente.
La situación que se da con mayor frecuencia es la precarización de las relaciones laborales y la exclusión del mercado de trabajo ya que son muy pocos en este momento quienes mejoran su posición. Frente a esto aparecerán en un escenario, por demás turbulento un quiebre de algunas "certezas" básicas que ordenan la vida cotidiana. El presente se desorganiza y se desdibuja el futuro, la representación de si mismo y las de los otros ya no son iguales y esto afecta también las relaciones de poder más próximas. En muchos casos y frente a la persistencia de la situación lo que era "el proyecto de vida" queda reducido a "estrategias de supervivencia".

Políticas Sociales y Trabajo

Frente a un problema de semejante magnitud y complejidad, la solución no puede ser sencilla.

Por una parte pensarlo sólo desde las políticas sociales, es algo así como garantizar la continuidad del problema ya que por el momento predominan en ellas objetivos compensatorios y no de desarrollo, es decir, no tienen incidencia más que a nivel de los efectos y no de las causas que dan origen al problema.

La relación vigente entre política económica y política social, se caracteriza en este momento, por una subordinación de la segunda respecto de la primera , a punto tal que la función asignada a las políticas sociales queda gráfica y drásticamente representada con la metáfora de los "programas ambulancia, que se dedican a recoger los heridos que deja el modelo económico".

Esto queda en evidencia con algunos de los criterios que caracterizan a las políticas sociales actuales como por ejemplo la focalización, tanto de los beneficiarios como de los recursos socialmente disponibles para atender los problemas . Amparados en una "racionalidad técnica y administrativa", se esconde una "decisión política" de predominio absoluto de la lógica económica a ámbitos donde el eje debería estar centrado en la equidad.

La primer política social es la política económica, y esto lo reconocen inclusive, algunos organismos del estado con funciones relacionadas a las políticas sociales como por ejemplo el SIEMPRO ( Sistema de Información Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales) al señalar casi irónicamente "Cuando los tiempos son buenos la política económica se hace cargo del trabajo, y el trabajo es parte de los indicadores económicos. Cuando los tiempos son malos, el área económica pasa el trabajo al área social"

Según el informe de Agosto de 1995 del M.T.S.S. sobre Medidas de Política Laboral y Empleo "En el área de las políticas laborales y de empleo del gobierno, - sin excluir la adopción de medidas complementarias a analizar y proponer al ritmo que marquen la evolución de los indicadores de empleo y desempleo-, llevará a cabo un conjunto de actuaciones urgentes.

Se trata de instrumentos que - como corresponde a la envergadura del problema del desempleo - armonizan y complementan las medidas incluidas en el Capítulo económico. A la hora de diseñar estos nuevos instrumentos laborales y de empleo, el Gobierno ha puesto especial cuidado en preservar los equilibrios económicos básicos, sabiendo que cualquier alteración de los mismos agravaría la situación de los trabajadores y, en especial, deterioraría la situación del mercado de trabajo".

Decidir abordar éste problema desde las causas, y por lo tanto interviniendo desde la política económica en la distribución primaria del ingreso, o abordarlos desde los efectos y por lo tanto transferirlos al ámbito de las políticas sociales, no es un problema técnico sino político. Es necesario que exista la voluntad política de cambiar radicalmente la situación y para ello se necesita una correlación de fuerzas diferentes, cuanto menos, más equilibrada.

Veamos ahora que pasa con los programas sociales destinados a atender la problemática laboral en nuestra provincia. Consideramos necesario previo al análisis, brindar algunos datos generales de la provincia, ya que esto determina en gran parte la aplicabilidad de los programas y condiciona los resultados.

Caracterización del contexto provincial.

La provincia de San Luis tiene una población de 286.458 habitantes según el censo Nacional de Población y vivienda 91, y según la proyección demográfica elaborado por el I.N.D.EC., la población actual seria de 323.076 habitantes.

Los indicadores macroeconómicos de la provincia no dan cuenta de la situación real que aquí se vive.

Así por ejemplo el PBI provincial en 1996 fue de $4.200.000.000. Suponiendo una distribución absolutamente igual entre todos sus habitantes esto da un ingreso per capita de $13.000 anuales, pero según la información de la Encuesta Permanente de Hogares (mayo de 1997) el 70% de los hogares tiene ingresos inferiores a $500 mensuales, lo que los ubica por debajo o justo en el límite de la línea de la pobreza. El 40% de la población mas pobre percibe un ingreso promedio de $191. El 70% de la población con ingresos mas bajos percibe el 39,2% de los ingresos mientras que el 10% más alto concentra el 33,6% de los ingresos. Esto da cuenta del problema de la no equitativa distribución de los ingresos. Pero además hay que sumarle el hecho de que gran parte de los ingresos generados en la provincia no quedan en la provincia, por cuanto los propietarios de las empresas no residen acá.

La organización política de la provincia es bastante particular dado que hay 64 municipios distribuidos en nueve departamentos. Esto que puede ser interpretado como un proceso de descentralización, resulta en los hechos mas que nada, un proceso de fragmentación y atomización. Si a esto se le agrega que San Luis tiene la coparticipación provincial más baja de todo el país, se termina reforzando el centralismo del gobierno provincial y la reproducción en condiciones de pobreza especialmente para los municipios mas pequeños.
Existen en la provincia solo seis ciudades con mas de 5.000 habitantes, de las cuales dos (Villa Mercedes y San Luis), concentran aproximadamente el 65% de la población total. La mayoría de las localidades restantes son poblados muy pequeños de entre 300 y 500 personas.
Esto implica también una desigual distribución de bienes y servicios fundamentales como salud, educación, trabajo, etc. A los fines de este trabajo podríamos caracterizar las localidades en tres grupos sin pretender negar la heterogeneidad al interior de cada uno de ellos:
1) El primer grupo lo conforman las ciudades de Villa Mercedes y San Luis capital, con una población aproximada de 90.000 y 130.000 habitantes respectivamente. Son centros urbanos que han crecido mucho en los dos últimas décadas, cambiando inclusive la estructura de su sistema productivo. Anteriormente la mayor fuente de ingresos provenía del sector terciario y del primario. Luego de la Promoción Industrial el sector mas importante es el secundario, debido a la radicación de un importante número de fábricas en ambas localidades. Esto implico también un "explosivo" crecimiento demográfico convirtiéndose en polos de atracción para habitantes de la zona rural y de provincias vecinas.
Actualmente hay una prórroga del período de exención impositiva para las empresas radicadas, y si bien se produjeron transformaciones importantes es imprescindible reconocer que no todas han sido ventajas. La mayoría de las industrias asentadas continúan teniendo la administración, la comercialización y quienes tienen el poder de tomar decisiones, en Buenos Aires. Por otra parte la dimensión exagerada de los beneficios obtenidos permitió una rápida amortización de los costos de la inversión realizada, lo que sumado a la inexistencia de relación entre las empresas del medio y la producción primaria local ha creado un vínculo muy lábil y las posiciona en condiciones de vulnerabilidad en el futuro.
Habiendo pasado ya la etapa de auge del proceso de industrialización de la provincia, y sumado a la incorporación de tecnología de punta, comienzan a verse signos de dacaimiento tales como el cierre de algunas fabricas, y en otros casos la expulsión de gran cantidad de personas, especialmente de aquellos no calificados.
La oferta de servicios públicos tales como educación, salud, seguridad, infraestructura en general, ha aumentado, pero no cubre ni en cantidad ni en calidad a la demanda.
2) El segundo grupo está conformado por las localidades que tiene entre 5.000 y 10.000 habitantes. Ellas son: Justo Daract, Merlo, La Toma y Quines.
Algunos tuvieron procesos incipientes de industrialización que si bien no llegaron a consolidarse, produjeron efectos importantes. Cuando se instalan empresas en estas ciudades, mucha gente abandona su lugar de trabajo estable (no en el sentido legal del término sino por que fue la fuente de ingresos de varios años y en algunos casos de varias generaciones), por otro que prometía progreso. Al entrar en la fase regresiva de dichos procesos, estas localidades han quedado con características bastantes similares a las de la zona rural, pero más pobladas y con sus distintos sectores productivos, reducidos y en crisis.
Solo Merlo y Quines han registrado progresos basados en actividades genuinas como son el turismo y la producción agrícola.
3) El tercer grupo lo constituyen las poblaciones de entre 300 y 5.000 habitantes. Probablemente este sea el grupo mas heterogéneo pero tienen algunas cosas importantes en común como por ejemplo: la mayor fuente de ingreso es el sector primario, tienen dificultades para acceder a servicios básicos, como educación, salud, comunicaciones, transporte etc. encontrándose aislados de centros urbanos importantes, lo que no es sólo cuestión de distancia.
Cabe consignar que en este momento, esos factores se potencian negativamente. Por un lado el bajo valor de comercialización de los productos, ya sea agrícola, ganadero o de minería combinado con la dificultadad para acceder, por ejemplo, al nivel educativo medio, han dado lugar a gran número de migrantes que no tienen posibilidades de incorporarse al mercado formal de trabajo en ciudades mas grandes y que en su mayoria terminan engrosando los sectores urbanos-marginales.
Por otro, en estas localidades no se ha desarrollado el trabajo asalariado fuera del sector público que por lo general es muy reducido.
La mayoría de los pobladores han vivido siempre del trabajo informal que según la zona de que se trate, estará relacionado con la minería, la producción agrícola-ganadera a escala de economía de subsistencia y eventualmente con un pequeño excedente que comercializan. En la región sur de la provincia -por ejemplo departamento Gobernador Dupuy- son característicos los latifundios dedicados a la actividad ganadera, y sus propietarios viven fuera de la provincia. En el norte en cambio los pobladores son propietarios de parcelas muy pequeñas de una a veinte hectáreas, que trabajan de manera muy rudimentaria.
Como dato ilustrativo podemos mencionar que estos municipios perciben de coparticipación provincial aproximadamente $3000 por mes, con los que deben cubrir sueldos, obras y servicios públicos etc., debido a que es casi nula la recaudación por tasas municipales. De esta manera no tienen ninguna posibilidad de implementar programas, por que carecen de capacidad económica y técnica para hacerlo
Análisis de la normativa de los programas de empleo
En el siguiente cuatro se presentan esquemáticamente los programas de empleo originados en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación y que son efectivamente implementados en la provincia, caracterizando a continuación cada uno de ellos.
 

Tipos de programas vigentes por años.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la GECAL (San Luis)

* Programas disponibles en la provincia pero sin implementación efectiva. Fuente GECAL (San Luis). Memoria 1997.

1. Programa Capacitación:

A. 1. Proyecto Joven

 A. 2. Proyecto Microempresas

A. 4. Capacitación para el Empleo

B. Programa de Empleo Transitorio.

B.1. Trabajar

B. 2. Servicios Comunitarios

B. 3. Trabajar II

Beneficiarios en la provincia de San Luis.

Distribución por departamentos de los beneficiarios de los PET - Años 1996-97

(1) Fuente: INDEC - Censo Nacional de Población y Viviendas 1991
(2) Fuente: GECAL (San Luis) - Memoria 1997

Distribución por departamento de los distintos Programas de Capacitación

Años 1996-97

(1) Fuente: INDEC - Censo Nacional de Población y Viviendas 1991
- Elaboración propia en base a datos del S.I.P.I.E.M. (San Luis - 1997)
- Para el año 1997 no hay datos de cantidad de beneficiarios de los distintos programas de Capacitación - La Memoria 1997 GECAL (San Luis) sólo consigna 402 beneficiarios para Proyecto Joven, sin precisar la distribución por departamento

Una rápida lectura de los datos referidos a distribución de beneficiarios por tipo de Programa y por departamentos permite ver dos cosas:

1) Los programas de empleo transitorio concentran el 85% de los beneficiarios. Si bien en los datos consignados para programas de capacitación de 1997 no se incluyen cantidad de beneficiarios de Proyecto Microempresas, Proyecto Imagen y Capacitación para el Empleo, se estima que no es un número significativo, ya que en la Memoria 1997 de la GECAL, se hace mención en reiteradas ocasiones de la dificultad para captar oferentes a las licitaciones de Proyecto Imagen y Microempresas.

2) Los departamentos con mas alto índice de NBI no acceden a programas de capacitación.

Seguramente un factor a tener en cuenta para poder entender esto es las diferentes racionalidades de los que podríamos llamar "beneficiarios secundarios" y que son los organismos que presentan los proyectos.

Para el caso de los Programas de Empleo Transitorio los organismos responsables son en su mayoría municipios y algún otro organismo sin fines de lucro, lo que no quiere decir exentos de interés, o que no ganen algo a cambio ( que bien pueden ser bienes materiales como hacer obras sin el costo de mano de obra, o no materiales como por ejemplo bajar el nivel de tensión o lograr consenso y adhesión), pero sin lugar a dudas es diferente al caso de los Programas de Capacitación donde las ICAPs, son empresas orientadas a obtener sí o sí rentabilidad y un elemento que se tiene en cuenta al momento de completar el pago a las ICAPs es la cantidad de beneficiarios que han finalizado los cursos.

Operatoria de los programas y una mirada crítica de la experiencia concreta .

Los Programas de Capacitación funcionan operativamente de la siguiente manera. El MTSS y la SECL elaboran pliegos de bases y condiciones para el llamado a licitación pública nacional e internacional. Simultáneamente abre un registro (REGICAP) en el que se inscriben instituciones que aspiran a brindar los cursos de capacitación. Si son admitidas como tales, pasan a constituirse en ICAPs.

Las ICAPs presentan sus ofertas a los distintos llamados a licitación, donde incluyen programas, curriculums docente, lugares donde se dictan los cursos, convenios con empresas para que los beneficiarios realicen las pasantías ( si estuviera previsto por el programa) y una cotización del curso.

Las ofertas son evaluadas y clasificadas por la SECL. Una vez hecha esta selección, las GECAL provinciales o regionales tienen a su cargo la difusión de estos cursos a fin de convocar beneficiarios. El MTSS es quien paga los costos del curso más las becas o subsidios en el caso que así estuviera previsto.

Al interior de los programas de capacitación no todos están orientados al mismo segmento de la población y esto se refleja nuevamente en la distribución por departamentos:

Proyecto Joven y el más reciente Capacitación para el Empleo son los programas de capacitación mas valorados por los beneficiarios, no solo por que abre la posibilidad de acceder o reinsertarse en el mercado formal de trabajo, sino por que además, durante el periodo de capacitación perciben una beca, destinada a cubrir gastos de traslado, pero que - tal como lo señala la GECAL- en la práctica se destina a adquirir insumos básicos de la canasta familiar y los beneficiarios cubren el traslado de otra forma que no les ocasione gastos.

La Memoria 1997 de la GECAL, presento un informe bastante rico desde lo cualitativo que entre otras cosas deja entrever una relación tensa entre la SECL y otros organismos nacionales con competencia en estos programas y la Gerencia Provincial. Se hacen reclamos por situaciones donde los mecanismos de monitoreo y control no son suficientes ni totalmente confiables. Muchas veces son los mismos beneficiarios quienes presentan quejas a la GECAL por la mala calidad de la capacitación que se les brinda, por que se pone demasiado énfasis en la parte práctica de la capacitación y el período de pasantías y de esta manera se transforman en mano de obra barata sin cumplir con el objetivo de capacitarlos para mejorar sus condiciones de empleabilidad.

En el mismo informe se sugiere que es conveniente al momento de asignar puntajes a los proyectos, se ponga mas énfasis en los antecedentes de las ICAPs ya que se registró un alto número de adjudicaciones asignadas a ICAPs que no logran inserciones laborales para sus egresados en mas de tres llamados.

Otra observación realizada es la falta de diversificación de la oferta de capacitación, estereotipándose las actividades objeto de capacitación. No hay adecuación de las mismas en función del diagnóstico de demanda laboral regional.

Proyecto Imagen ha tenido en la Provincia de San Luis dos etapas diferenciadas por los modos de implementación del Programa. En la primera etapa se respetó el diseño proveniente del MTSS constituyendo de por sí un único programa. Frente a la evaluación de las dificultades para captar y mantener beneficiarios, se lo incorpora como módulo en Proyecto Joven y en Capacitación para el Empleo que es como se implementa actualmente.

Tal vez la baja aceptación del programa por parte de los beneficiarios esté dada por una falta de subjetivación de las condiciones objetivas del mercado del trabajo, ya que si nos remitimos a los objetivos del Programa, este devela como pocos la reducción de las personas a mercancías o productos y que como tales deben "salir a venderse".

La estrategia de la GECAL San Luis, de incorporarlo a los otros programas, en alguna medida contribuye a desdibujar esta situación, pero sin embargo les provee a los beneficiarios de una herramienta válida para jugar con las nuevas reglas de juego.

El Proyecto Microempresas, orienta su propuesta a quienes " han sido afectados por los procesos de reconversión tanto de empresas públicas como privadas" por lo que se suponen que cuentan con capital económico proveniente de la indemnización que le permitirá implementar una idea de negocio.

De esto se desprende que el programa tiene como base un supuesto que de modo simplificado puede presentarse así: es suficiente disponer de capital económico, más una idea de negocio, más información de administración y gestión empresaria para obtener como resultado nuevas empresas y nuevos empresarios. No se tienen en cuenta aspectos actitudinales y aptitudinales que se incorporan desde otros ámbitos que no son educación sistemática y que están íntimamente relacionados con habitus y trayectorias laborales, familiares e individuales.

No esta previsto un seguimiento posterior a la finalización del curso por lo que no hay información que permita saber cuántas de las personas capacitadas han logrado instalar y /o sostener sus ideas de negocios.

Si estos programas están contenidos en uno mayor (financiado por el Banco Interamericano de Dasarrollo y auspiciado por el Programa Naciones Unidas para el Desarrollo) que es el Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva, cabe preguntar si no es acaso indispensable para apoyar la reconversión productiva, una fuerte inversión en capacitación a quienes más lo necesitan y si por lo tanto al no participar los departamentos con mas alto índice de NBI, no se están reproduciendo condiciones de exclusión con aquellos que tienen dificultades para acceder al sistema formal de educación y/o a instancias de capacitación alternativas.

Probablemente no sea una contradicción menor tratar de resolver problemas sociales, dejándolos en manos de organismos donde prevalece el interés económico. Se podría pensar como alternativa, que cuando las ICAPs presentan proyectos deban cubrir obligatoriamente una zona de mayor riesgo de ganancia, pero que esté orientado a atender a quienes más lo necesitan.

En cuanto a los Programas de Empleo Transitorio, tienen a grandes rasgos el siguiente mecanismo operativo: cualquier entidad sin fines de lucro, sea pública o privada de manera individual o en conjunto con otras de las mismas características presentan un proyecto ( donde uno de ellos asume el carácter de organismo responsable y el resto de colaboradores) a las GECAL provinciales.

El proyecto debe cumplir con ciertos requisitos formales, preestablecidos en la reglamentación para ser aceptado y pasar luego a las distintas instancias de evaluación y selección en donde ya sea se consideran aspectos mas específicos. Estos proyectos están destinados a obras de refacción, construcción, etc. o la implementación o mejoramiento de servicios sociales básicos. Si son aprobados, el MTSS cubre el costo de la mano de obra. El resto de los recursos necesarios ya sean materiales, técnicos etc., para la ejecución, deben estar garantizados por los organismos que presentaron el proyecto.

Para la selección de los beneficiarios estos organismos deben acudir a los Registros Municipales de Empleo o a las Agencias Públicas de Colocaciones.

Un primer señalamiento con respecto al modo de implementación de programas en la provincia es el hecho que aquí no hay Agencias Públicas de Colocaciones ni Registros Municipales de Empleo. Esto da lugar a una selección arbitraria de los beneficiarios, regido solo por la relación entre los integrantes del organismo responsable y los potenciales beneficiarios.

Como se desprende de la lectura de los esquemas que dan cuenta de las características generales de estos programas, durante 1996 se manejaron con marcos regulatorios diferentes los Programas Trabajar y Servicios Comunitarios. A partir de la evaluación realizada a finales de ese año, fue necesario revisar los marcos normativos a fin de dar respuestas a situaciones no deseadas que se presentaron y para las cuales no había por lo tanto, prevista soluciones. En 1997 ambos se unifican en el llamado Programa Trabajar II

En lo que fue el programa Trabajar se entendió que el control social se debía ejercer en la forma de control horizontal entre organismo responsable y organismo ejecutor. En la práctica lo que pudo observarse es que frente a situaciones de incumplimiento o irregularidades, se establece "un pacto de silencio" destinado a garantizar la continuidad del proyecto, ya que de lo contrario todos pierden. Por más que se trate de razones de fuerza mayor, que no reciben sanciones, el tiempo que transcurre desde que los organismos notifican las irregularidades, hasta que se expide la SECL, implica tiempo de proyecto suspendido, con la obra paralizada y los beneficiarios sin cobrar.

Frente a esto en el año 1997 la nueva normativa amplió las instancias de evaluación y control, creando algunas dentro de la órbita del mismo MTSS e incorporando otras en carácter de evaluadoras externas como las Universidades.

Aún así en la Memoria 1997 de la GECAL (San Luis) se observó un 35% de los proyectos intimados. De ese total un 60% de los organismos responsables presentaron descargos en los que señalan falta y demora de los aportes comprometidos por los organismos colaboradores y ausencia de beneficiarios por falta de pago de la ayuda económica.

Del contacto establecido con algunos proyectos implementados se informa que es bastante frecuente que el registro de asistencia sea firmado por los beneficiarios aunque no asistan. Ningún compañero ni los capataces de la obra denuncian esto ya que está absolutamente legitimado por dos razones: 1) por que la asignación mensual no remunerativa es muy baja y no pueden desaprovechar la oportunidad de un ingreso extra y 2) como no hay certeza que estos programas continúen ni siquiera en el corto plazo, si aparece algún otro trabajo, que por lo general es informal, lo aceptan sin abandonar formalmente su participación en el proyecto.

Cabe consignarse que en muchos proyectos presentados, los organismos responsables, tratando de asegurar la aprobación del mismo, piden al MTSS una suma mensual no remunerativa inferior al máximo valor posible, a fin de obtener más puntaje, por lo que los beneficiarios perciben aproximadamente $150 por mes o sea un valor bastante menor que el marcado para la línea de indigencia ($ 240 para que una familia tipo pueda cubrir sólo la canasta de alimentos).

Otro de los criterios de clasificación que abre ciertos interrogantes es aquel referido a dar un determinado puntaje al proyecto, en función del porcentaje de población objetivo que se cubriría con él. El planteo más operativo pasa por saber qué datos maneja la GECAL, teniendo en cuenta que se exige la última información oficial disponible. Como se sabe para medir N.B.I. el período de tiempo transcurrido entre mediciones sucesivas es muy largo, y con respecto a la medición de L.P. no se puede homogeneizar a toda la provincia la información relevada en una zona. La no utilización de factores de corrección que permitan adecuar los datos a las situaciones características de las distintas zonas de la provincia, termina siendo un elemento de distorsión al momento de clasificar los proyectos .

En la mayoría de los proyectos presentados al Programa Trabajar como al Servicios Comunitarios, son los Municipios quienes figuran como organismos responsables. Esto se debe en gran parte a que son pocas las entidades sin fines de lucro, públicas o privadas que tengan capacidad económica para hacer aportes en materiales o equipos técnicos, o que tengan capacidad para articular con otros organismos ( por lo general dependientes del gobierno provincial o nacional), que puedan proveerlos.

Además en las localidades que ubicamos como del segundo o tercer grupo, la relación que se establece entre los habitantes y el intendente es "cara a cara". Ellos representan para la población el "lugar del poder" y por lo tanto son los destinatarios de todo tipo de demandas, desde aquellas obras necesarias para atender problemas comunes como por ejemplo el arreglo de calles o mejora en el servicio de provisión de agua, hasta que les haga trámites personales cuando viaje a San Luis o les dé dinero para "cargar la garrafa y poder cocinar". Sin duda conocen perfectamente bien la situación general de sus comunidades y casi lo personal de cada uno de los habitantes, pero no tienen poder para implementar soluciones. La presión que reciben para dar respuesta a la falta de trabajo es permanente, por esto en más de una ocasión se comprometen a aportar cosas que exceden a sus capacidades y que luego no pueden cumplir. Por otra parte a fin de dar cobertura al mayor número posible de personas sin trabajo, proponen una cantidad de beneficiarios que no guarda relación con la realmente necesaria. La Memoria 1997 (GECAL San Luis) señala que en un número importante de proyectos presentados, la demanda de beneficiarios era superior en un 50% a lo evaluado como adecuado y por lo tanto, esos proyectos eran considerados no viables.

Conclusiones

Durante el tiempo que lleva esta investigación, quedan dos impresiones fuertes que parecen atravesar a todos los involucrados en estos programas.

La primera es que son percibidos como subsidios. Esto está directamente relacionado con el bajo monto de las asignaciones mensuales que no permite cubrir una canasta básica de alimentos y servicios y con el breve plazo de duración de los proyectos lo que genera una fuerte sensación de incertidumbre.

Los proyectos se arman entonces con una lógica diferente a los objetivos explícitos de los programas y lo verdaderamente importante es que el mayor número de personas posibles, durante el mayor plazo de tiempo posible, perciba un ingreso. Si la obra a encarar mejorará o no las condiciones de vida de una comunidad, si realmente los organismos participantes podrán cumplir lo que comprometieron, si se mejorarán las condiciones de empleabilidad de los trabajadores, si se podrán cumplir los plazos, si la capacitación es adecuada, etc., pasan a ser cuestiones accesorias.

El problema prioritario a resolver es que hay cada vez más personas expulsadas del mercado de trabajo y que tienen en riesgo sus posibilidades de supervivencia. Por estas razones algunos programas directamente, no son tenidos en cuenta por los beneficiarios como una oferta válida, y otros son demandados por los distintos actores en tanto no aparezca una alternativa mejor.

Si esto es así y no hay cambios fundamentales que permitan modificar la percepción de que los programas son subsidios encubiertos a la oferta de mano de obra, aparece la segunda impresión y es que frente a la poca capacidad que han demostrados programas para redefinir la situación problemática, sólo queda pensar en ella como una forma de control social no represiva. Un ejemplo claro de esta función de los programas, se vio cuando durante 1997 y frente a la grave situación que vivían distintas localidades del país, se implementaron dos vias de solución diferente y con costo político diferente. Así, frente a los cortes de ruta y manifestaciones de protesta en Plaza Huincul, y posteriormente los piqueteros de Tartagal, fueron disuadidos con la promesa de un abultado cupo de Programas Trabajar.

En San Luis sin haber llegado a situaciones tan conflictivas, las tensiones están. Eso lo saben muy bien los intendentes encargados de contener las desesperaciones cotidianas. Para tal fin, los Programas son válidos.

Es bastante prematuro llegar a conclusiones cuando, como se señaló al principio, no se dispone de toda la información necesaria y por otra parte cuando en el corto período de tiempo en que se han investigado estos programas, han habido cambios en la normativa, lo que permite pensar que otros cambios también son posibles. Pero también es necesario ver que hay lineamientos básicos que se mantienen.

Los Programas de Empleo del MTSS no han demostrado ser un instrumento válido que permita redefinir el problema sobre el que intervienen, ya que no inciden sobre las condiciones estructurales del Mercado de Trabajo, ni tampoco son complementarios de medidas tomadas en el ámbito de la política económica, sino que a lo sumo son compensatorias. Si el problema ya no es coyuntural, sino que es estructural -tal como lo señalan los especialistas del tema- ,no es coherente ni pertinente abordarlo con "programas de empleo transitorio" cuyo plazo no excede los seis meses. Los programas de capacitación no producen el impacto esperado ni en cuanto al número de beneficiarios, ni en cuanto al nivel de capacitación que permita lograr la "reconversión productiva".

Sí, en cambio, producen un efecto disciplinador y flexibilizador a más largo plazo, al respecto un beneficiario señalaba... "si después de esto te ofrecen un laburo por $200 al mes, pero durante más meses, te sentís un rey" y además logran bajar el índice de desocupación en 1 o 2 puntos . Este dato no es anecdótico ya que los índices impactan de manera contundente en la posibilidad de que una situación forme parte de la "cuestión social" y de esta manera entre en la agenda pública.

El problema del desempleo pasó a ser prioritario en nuestro país cuando el INDEC publica los resultados de la E.P.H. de Octubre de 1995, y el índice de desocupación era del 18,5%, pero creemos que no puede ser suficiente bajar el índice de desocupación a través de la implementación de programas que no son más que un paliativo. Por el contrario será ineludible reconocer las causas, la magnitud del problema que se aborda, su complejidad y sus implicancias objetivas y subjetivas.

Para ello se precisa como mínimo, un Estado que no abdique de su capacidad de regulación en favor del mercado, y que abandone la postura que hasta ahora lo muestra más como instrumento de dominación de un sector, que como espacio posible de ser ocupado por una pluralidad de actores. Como contrapartida, es también imprescindible que desde la sociedad civil, se encuentren puntos de articulación entre distintos grupos, por el momento fragmentados, para que puedan construirse nuevos actores sociales.

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